ULTIMISSIMA DALLA COMMISSIONE EUROPEA. POSSIBILE ABUSO DI UNA SUCCESSIONE DI CONTRATTI A TEMPO DETERMINATO NEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO - AGGIORNAMENTO DEL 4 MARZO 2025. PER QUANTO RIGUARDA I LAVORATORI FORESTALI STAGIONALI NON È STATO ACCERTATO, SECONDO LA COMMISSIONE, UN ABUSO NELL'UTILIZZO DI UNA SUCCESSIONE DI CONTRATTI O RAPPORTI DI LAVORO A TEMPO DETERMINATO. DA CAPIRE MEGLIO LA QUESTIONE DEL RISARCIMENTO. LA PAROLA ADESSO PASSA AGLI AVVOCATI PER AVERE UN QUADRO PIÙ CHIARO

La Commissione europea fa riferimento a una serie di denunce ricevute in merito alla mancanza di misure efficaci per prevenire l'abuso di una successione di contratti a tempo determinato in Italia e all'assenza di sanzioni in caso di abuso.

I dipendenti e i rapporti di lavoro interessati sono:

• personale impiegato presso le fondazioni lirico-sinfoniche italiane;

• contratti a tempo determinato conclusi con insegnanti e personale ausiliario amministrativo e tecnico ("personale ATA") al fine di coprire posti vacanti temporanei;

• contratti a tempo determinato stipulati con il personale sanitario, compresi i dirigenti, del Servizio Sanitario Nazionale;

• contratti a tempo determinato stipulati con i lavoratori dell'insegnamento superiore dell'arte, della musica e della danza ("AFAM") per i quali l'autorità di controllo è il Ministero dell'Istruzione Università e Ricerca ("MIUR"), il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca;

• contratti a tempo determinato stipulati con personale di enti pubblici di ricerca;

• i rapporti di lavoro tra i datori di lavoro agricoli e i lavoratori a tempo determinato quali definiti dall'articolo 12, comma 2, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, in particolare i lavoratori forestali;

• vigili del fuoco volontari discontinui che vengono richiamati dai vigili del fuoco nazionali. 

Alcuni di questi lavoratori hanno inoltre lamentato condizioni di lavoro meno favorevoli rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato, in particolare per quanto riguarda il riconoscimento dei servizi prestati con contratti a tempo determinato.

La Commissione ha esaminato la pertinente normativa italiana e ha concluso che non era conforme alla clausola 4 e alla clausola 5 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE [1]. Ha pertanto deciso di avviare la procedura di infrazione (INFR(2014)4231) [2] con l'invio di una lettera di costituzione in mora il 17 luglio 2019. Il 3 dicembre 2020 è stata emessa un'ulteriore lettera di costituzione in mora.

Il 19 aprile 2023 la Commissione ha inviato un parere motivato all'Italia, in quanto le spiegazioni fornite dall'Italia nelle sue risposte alle lettere di costituzione in mora inviate il 17 luglio 2019 e il 3 dicembre 2020 non erano soddisfacenti. L'Italia ha inviato diverse risposte al parere motivato, da ultimo il 29 novembre 2024.  

Questioni che sono state affrontate 

Per quanto riguarda le seguenti questioni sollevate nel caso INFR(2014)4231, la Commissione è lieta di informare i denuncianti che, a seguito del parere motivato inviato dalla Commissione, l'Italia ha notificato ulteriori misure e informazioni per affrontare le violazioni individuate. Alla luce delle risposte al parere motivato, la Commissione ritiene che l'Italia abbia sufficientemente affrontato i seguenti aspetti:

• Per ovviare alla mancanza di pieno risarcimento del danno/perdita di opportunità dovuta all'uso improprio di una successione di contratti a tempo determinato, l'Italia ha modificato l'articolo 36, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001. A seguito di tale modifica, i lavoratori hanno diritto, in caso di abuso di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, a un’indennità equivalente a una retribuzione compresa tra quattro e 24 mesi, a seconda della gravità dell’infrazione, del numero di contratti successivi tra le parti e della durata complessiva del rapporto. Tale risarcimento forfettario lascia impregiudicato il diritto del lavoratore di dimostrare di aver subito un danno maggiore. Secondo la Commissione, questo nuovo diritto al risarcimento soddisfa l'obbligo previsto dal diritto dell'Unione di stabilire misure efficaci per sanzionare e sanzionare l'abuso di una successione di contratti a tempo determinato. In particolare, la Commissione comprende che il diritto al risarcimento forfettario si basa solo sul fatto che tale abuso si è verificato, senza la necessità di dimostrare un danno o un nesso di causalità effettivi. Secondo la formulazione della nuova disposizione, il diritto all'indennità forfettaria non è subordinato alla scadenza dell'ultimo contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato successivo, né escluso nei casi in cui il lavoratore abbia superato una procedura di assunzione ed sia stato assunto a tempo indeterminato. Secondo la Commissione, tale diritto si applica non solo nel caso in cui esistano e siano superati limiti alla durata o al numero di rinnovi di contratti a tempo determinato successivi, ma anche nel caso in cui, in assenza di tali limiti, non sussistano ragioni oggettive che giustifichino il ricorso a contratti a tempo determinato successivi. La Commissione comprende inoltre che, per chiedere il risarcimento di un eventuale danno più elevato, i giudici nazionali possono applicare presunzioni, basate su principi generali relativi all'onere della prova, per evitare che diventi eccessivamente difficile per i lavoratori chiedere il risarcimento integrale. Su tale base, la Commissione ritiene che in generale non vi siano motivi per adottare ulteriori misure procedurali per quanto riguarda le questioni sollevate nell'ambito di INFR(2014)4231 per quanto riguarda la mancanza di misure efficaci per sanzionare e sanzionare l'abuso di una successione di contratti a tempo determinato e la mancanza di un pieno risarcimento per danni/perdita di opportunità a causa di tale abuso. Tale valutazione si applica in particolare ai seguenti settori interessati da tali questioni: i) insegnanti a tempo determinato e personale ATA nelle scuole, ii) personale del settore sanitario, iii) personale delle istituzioni AFAM, iv) personale delle fondazioni liriche e orchestrali, v) personale degli istituti pubblici di ricerca e vi) lavoratori del settore forestale. Per quanto riguarda il personale delle istituzioni liriche e orchestrali, la Commissione osserva inoltre che un procedimento pregiudiziale a norma dell'articolo 267 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea è pendente sulla stessa questione dinanzi alla Corte di giustizia (causa C-668/24) e che un'ulteriore azione della Commissione non accelererebbe in ogni caso in modo significativo la risoluzione del caso. Qualora la Corte di giustizia accerti la non conformità delle norme nazionali con il diritto dell'UE mediante pronunce pregiudiziali, la Commissione garantisce un seguito adeguato.

• Per quanto riguarda il mancato pieno risarcimento del danno/perdita di opportunità in caso di abuso di contratti a tempo determinato nel settore privato, l'Italia ha modificato l'articolo 28, comma 2, del decreto legislativo n. 81/2015 per garantire che i lavoratori possano chiedere il pieno risarcimento del danno/perdita di opportunità eccedente il risarcimento forfettario previsto da tale normativa. La questione sollevata dalla Commissione al riguardo sembra essere affrontata da tale modifica.

• Per quanto riguarda la questione della mancanza di misure efficaci per prevenire l'uso improprio di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, la Commissione osserva che il decreto presidenziale n. 83 del 24 aprile 2024 ha stabilito limiti alla durata complessiva e al numero di rinnovi dei rapporti di lavoro a tempo determinato del personale ATA presso gli istituti AFAM. Tali limiti costituiscono misure di prevenzione degli abusi, conformemente all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato. Inoltre, per quanto riguarda il personale stagionale alle dipendenze di fondazioni lirico-sinfoniche, la Commissione ha preso in considerazione le informazioni fornite in risposta al parere motivato, le quali indicano che le deroghe ai limiti di durata dei contratti o dei rapporti di lavoro a tempo determinato si applicano solo in caso di esigenze realmente temporanee. Nello specifico, secondo le autorità italiane, i contratti stagionali sono utilizzati su scala rilevante solo ai fini del festival estivo che si tiene all'Arena di Verona. A tale riguardo, un accordo sindacale del 2 maggio 2017 limita la possibilità di assumere lavoratori stagionali alle attività relative esclusivamente al festival estivo tenutosi all’Arena. In tali casi, il ricorso a contratti a tempo determinato appare oggettivamente giustificato. Inoltre, i contratti a tempo determinato conclusi solo per un numero limitato di mesi all'anno non possono essere considerati successivi. In assenza di prove del fatto che l'inapplicabilità dei limiti all'utilizzo di contratti a tempo determinato per attività stagionali comporti nella pratica un uso improprio di una successione di contratti a tempo determinato, la Commissione ritiene che non vi siano motivi sufficienti per adottare ulteriori misure procedurali al riguardo. Analogamente, le risposte al parere motivato hanno confermato che l'assunzione di lavoratori a tempo determinato da parte delle aziende agricole e forestali è limitata a determinati mesi all'anno. Per la regione Sicilia, ciò risulta in particolare dalla legge regionale n. 16/1996. Dato che tra i contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato conclusi in tale settore intercorrono diversi mesi, la Commissione ritiene che tali contratti o rapporti non possano essere qualificati come "successivi" ai sensi dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, anche se rinnovati ogni anno con gli stessi lavoratori. La Corte di giustizia dell'Unione europea ha dichiarato in particolare che un lasso di tempo pari a 60 giorni può essere generalmente considerato sufficiente per interrompere qualsiasi rapporto di lavoro esistente e avere l'effetto che qualsiasi contratto firmato dopo tale periodo non è considerato successivo [3]. Secondo la Corte di giustizia, sembrerebbe difficile per un datore di lavoro, che ha requisiti permanenti e duraturi, eludere la protezione contro gli abusi offerta dall'accordo quadro lasciando trascorrere un periodo di circa due mesi dopo la fine di ogni contratto di lavoro a tempo determinato. Alla luce di tale giurisprudenza, il ricorso abusivo a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato non sarebbe stato dimostrato, secondo la Commissione, per quanto riguarda i lavoratori forestali stagionali.

Sulla base di tali considerazioni, i denuncianti interessati sono informati, con la presente comunicazione, che la Commissione non intende approfondire ulteriormente le questioni sopra specificate. Tuttavia, qualora tali denuncianti dispongano di nuove informazioni che potrebbero essere pertinenti per la nuova valutazione del loro caso, sono invitati a contattare la Commissione entro quattro settimane dal presente avviso, dopodiché la valutazione sarà confermata e i denuncianti saranno informati dell'archiviazione delle loro denunce. Le informazioni ricevute dai denuncianti dopo la scadenza di tale termine e che non modificano la valutazione non riceveranno risposta.

Problemi che non sono ancora stati affrontati

Sulla base dell'analisi delle risposte al parere motivato, la Commissione ha concluso che le seguenti due inadempienze al diritto dell'UE non sono state affrontate dalle autorità italiane:

• La legge italiana non garantisce che gli insegnanti a tempo determinato abbiano diritto, come gli insegnanti di ruolo, alla progressione retributiva in base al compimento dei periodi di servizio. Ciò costituisce una violazione del principio di non discriminazione dei lavoratori a tempo determinato rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato comparabili. Il 12 febbraio 2025 la Commissione ha deciso di inviare all'Italia una lettera di costituzione in mora su tale questione nel nuovo caso INFR(2024)2277 (cfr. comunicazione  stampa).

• La legislazione italiana relativa al personale scolastico ATA manca di misure efficaci per prevenire l'uso improprio di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato e consente di concludere tali contratti successivi per coprire esigenze permanenti. In merito a tale questione, il 3 ottobre 2024 la Commissione ha deciso di deferire l'Italia alla Corte di giustizia dell'Unione europea nel caso INFR(2014)4231 (cfr. comunicato  stampa).

Questioni ancora in fase di valutazione da parte della Commissione

La Commissione non ha ancora completato la valutazione per le seguenti questioni sollevate nell'ambito dell'INFR(2014)4231:

• Per quanto riguarda la mancanza di misure volte a prevenire l'uso abusivo di una successione di contratti di insegnamento a tempo determinato nel settore scolastico, le autorità italiane hanno informato la Commissione che la legislazione nazionale impone ora lo svolgimento di concorsi annuali per l'assunzione di insegnanti a tempo indeterminato per coprire posti vacanti e disponibili. Inoltre, la Commissione osserva che, almeno fino al 2026, sono già programmati concorsi per l'assunzione di insegnanti a tempo indeterminato che coprono tutte le esigenze strutturali di assunzione. Da un lato, tali elementi mirano ad affrontare eventuali carenze strutturali di personale di ruolo e a fornire certezza in merito alla data in cui devono essere organizzate le pertinenti procedure di selezione. Pertanto, esse appaiono idonee a fungere da criteri oggettivi e trasparenti atti a garantire che il rinnovo dei contratti di lavoro a tempo determinato risponda all’effettiva necessità di garantire la continuità dei servizi di insegnamento in attesa dell’assunzione di insegnanti a tempo indeterminato mediante concorsi pubblici e che il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato sia necessario a tal fine. Di conseguenza, le risposte al parere motivato indicano che l’applicazione della normativa nazionale pertinente è conforme ai requisiti dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato. D'altro canto, la Commissione osserva che le statistiche pubblicate mostrano ancora un aumento su base annua del numero di insegnanti a tempo determinato. Poiché la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea impone di valutare se la normativa nazionale comporti, nella pratica, un uso improprio di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, è opportuno monitorare ulteriormente gli effetti pratici delle misure notificate in risposta al parere motivato, prima di adottare una decisione definitiva sulle prossime fasi relative a tale questione.

• Per quanto riguarda i lavoratori a tempo determinato presso gli istituti pubblici di ricerca, la Commissione osserva che, a seguito di recenti modifiche legislative, i periodi di servizio maturati da tali lavoratori devono essere presi in considerazione a titolo di anzianità di servizio, al momento dell'assunzione a tempo indeterminato, a condizione che tali periodi siano stati maturati presso la stessa istituzione, con mansioni dello stesso profilo e area o categoria di inquadramento. Permangono alcuni dubbi sulla conformità al principio di non discriminazione dei lavoratori a tempo determinato, in particolare per quanto riguarda i periodi di servizio prestati presso un altro istituto di ricerca o sotto un profilo diverso, e per quanto riguarda la categoria degli "assegnisti di ricerca" che non sembrano essere riconosciuti come lavoratori a tempo determinato tutelati dal principio di non discriminazione ai sensi del diritto dell'Unione. La Commissione sta inoltre monitorando la prevista riforma delle norme sulla carriera dei ricercatori per quanto riguarda eventuali conflitti con l'obbligo di prevenire efficacemente l'uso improprio dei rapporti di lavoro a tempo determinato.

• Per quanto riguarda i vigili del fuoco volontari discontinui, le autorità italiane hanno fatto riferimento a un decreto che specifica le condizioni per richiamare tali lavoratori in situazioni di emergenza. Inoltre, hanno informato la Commissione che la pratica di richiamare vigili del fuoco volontari discontinui non sarà consentita oltre il 31 dicembre 2024, in quanto i compiti precedentemente assegnati a tali lavoratori saranno assolti da vigili del fuoco permanenti che sono stati recentemente assunti a tal fine. La Commissione sta verificando se tali elementi affrontino efficacemente le questioni sollevate nell'ambito dell'INFR(2014)4231 nella pratica.

Né la summenzionata decisione della Commissione di adottare ulteriori misure procedurali in relazione a due delle questioni sollevate nell'ambito di INFR(2014)4231 (riferimento alla Corte di giustizia dell'Unione europea e lettera di costituzione in mora nel nuovo caso INFR(2024)2277) né il fatto che non siano previste ulteriori fasi procedurali per questioni che sembrano essere risolte, come specificato in precedenza, ostano a successive fasi procedurali che la Commissione può adottare in relazione alle questioni che sono ancora oggetto di monitoraggio e valutazione da parte della Commissione.

La procedura di infrazione INFR(2014)4231 rimane aperta. La Commissione terrà informati i denuncianti attraverso questo sito web[4] di qualsiasi ulteriore misura procedurale di follow-up che deciderà di adottare in quel caso o nel caso INFR(2024)2277.

[1] Direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175 del 10.7.1999, pag. 43).

[2] Infrazioni 

[3] Cfr. causa C-362/13, Fiamingo, ECLI:EU:C:2014:2044, punto 71.

[4] Decisioni e altri avvisi relativi a denunce multiple (europa.eu)  

04 Marzo 2025

Fonte: commission.europa.eu