CHIARIAMOCI LE IDEE DI COME NASCE UNA LEGGE E IL SUO ITER

Ricevo e pubblico
dal Coordinatore-Preposto-A.S.P.I.-CT
Pietro Rapisarda

PER CHIARIRCI LE IDEE:
La legge e il suo iter 

Per legge o legge ordinaria s'intende l'atto normativo adottato dal parlamento, secondo la procedura ordinariamente prevista per l'esercizio della funzione legislativa, in contrapposizione alla legge costituzionale e alla legge organica, adottate con procedure diverse e più complesse. È quella che, anche nel linguaggio comune, suole essere denominata legge, senza ulteriori specificazioni.

Il potere legislativo spetta al Parlamento, ai sensi dell'art. 70 della Costituzione, alle regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, e alle regioni a statuto speciale, ai sensi dei rispettivi statuti, che sono leggi costituzionali. Le regioni esercitano il potere legislativo attraverso i propri consigli. Lo statuto del Trentino-Alto Adige attribuisce competenze legislative anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano, attraverso i rispettivi consigli.

Le leggi ordinarie approvate dal Parlamento sono denominate leggi, senza ulteriori specificazioni. Sono, invece, denominate leggi regionali quelle approvate dai consigli regionali e leggi provinciali quelle approvate dai consigli provinciali di Trento e Bolzano.  

Le Competenze 
l Parlamento è competente a legiferare nelle materie espressamente indicate dal secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, mentre le regioni a statuto ordinario sono competenti a legiferare nelle restanti materie. Vi è poi un secondo elenco, contenuto nel terzo comma dell'articolo 117, di materie dette di legislazione concorrente, attribuite alla competenza delle regioni che devono, però, legiferare nel rispetto di principi fondamentali la cui determinazione è riservata allo Stato; tali principi sono stabiliti dallo Stato mediante apposite leggi ordinare (cosiddette leggi-quadro o leggi-cornice) o desunti dalla legislazione statale in vigore.

Le competenze legislative delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano, più ampie di quelle delle regioni a statuto ordinario, non sono disciplinate nella Costituzione, ma nei rispettivi statuti regionali.

Sono sottratte alla competenza della legge ordinaria, statale o regionale:

    -le materie che la Costituzione riserva alla legge costituzionale;
    -l'organizzazione e il funzionamento delle camere, riservati ai rispettivi regolamenti parlamentari (artt. 64 e 72 Cost.);
    -la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento delle regioni a statuto ordinario, nonché l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum sulle leggi e provvedimenti amministrativi e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti di tali regioni, che l'art. 123 della Costituzione riserva agli statuti regionali.

Il Procedimento Legislativo 
Il Procedimento Legislativo è avviato da uno dei soggetti ai quali è attribuito il potere d'iniziativa, con la presentazione di un progetto di legge a una delle camere, nel caso di legge statale, o al consiglio regionale, nel caso di legge regionale. Il progetto di legge prende il nome di disegno di legge se proviene dal Governo o, rispettivamente, dalla giunta regionale; di proposta di legge se proveniente da un altro soggetto. 

La Fase dell'Iniziativa 
Per le leggi statali, il potere di iniziativa spetta:

    -al Governo (art. 71 Cost.), i cui disegni di legge devono essere approvati dal Consiglio dei ministri (art. 2, co. 3, legge 23 agosto 1988, n. 400) e autorizzati dal Presidente della Repubblica (art. 87 Cost.);
    -a ciascun membro delle camere (art. 71 Cost.), che può presentare la proposta di legge alla camera di appartenenza;
    -al popolo (art. 71 Cost.), che lo esercita presentando una proposta di legge sottoscritta da almeno cinquantamila cittadini (cosiddetta iniziativa popolare);
    -al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (art. 99, 3° co, Cost.);
    -a ciascun Consiglio regionale (art. 121 Cost), che lo esercita con legge regionale (cosiddetta legge voto);
    -agli altri organi e soggetti eventualmente individuati con legge costituzionale (art. 71 Cost.) 

La Fase Istruttoria e Costitutiva 
Secondo l'art. 72 della Costituzione, ogni progetto di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato dalla commissione e poi dalla camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale. I regolamenti delle camere delineano tre diversi procedimenti - ordinario, decentrato e misto - demandando la decisione sul l'adozione degli ultimi due al Presidente, nel Senato, e all'assemblea, su proposta del Presidente, nella Camera dei deputati.

Nel procedimento ordinario la commissione competente per materia (in sede referente) esamina e discute il progetto di legge, potendo anche apportare modifiche al testo originario (emendamenti), proposte dai parlamentari, o unificare più progetti aventi lo stesso oggetto. Nel corso dell'esame la commissione può o, in certi casi, deve acquisire il parere di altre commissioni (in sede consultiva). In esito ai lavori, la commissione trasmette il progetto di legge all'assemblea (o, come si suol dire, all'aula) unitamente a una relazione di maggioranza ed eventualmente a una o più relazioni di minoranza. L'aula procede a una preliminare discussione sulle linee generali del progetto di legge, che si conclude con la presentazione e votazione di ordini del giorno di prosecuzione o meno del procedimento; se il voto è favorevole alla prosecuzione, si passa alla discussione e votazione sui singoli articoli e relativi emendamenti, proposti dai parlamentari o dal Governo, e, quindi, alla votazione finale sul progetto nel suo complesso.

Il procedimento decentrato (o per commissioni) trova il suo fondamento nell'art. 72 della Costituzione, laddove prevede che il regolamento di ciascuna camera può stabilire i casi nei quali l'esame e l'approvazione del progetto di legge avvengono in commissione (in sede deliberante), senza passare dall'aula. La norma pone, però, due limiti:

    -il passaggio in aula non può essere evitato se è richiesto dal Governo, da un decimo dei componenti della camera o da un quinto dei componenti della commissione;
    -è in ogni caso necessaria l'approvazione dell'aula per i progetti di legge in materia elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (cosiddetta riserva di assemblea). A queste ipotesi i regolamenti delle camere aggiungono i disegni di leggi di conversione dei decreti-legge e i progetti di legge [rinviati alle camere dal Presidente della Repubblica.

Il procedimento misto, per quanto non espressamente previsto dalla Costituzione, si ritiene ammissibile alla luce della norma costituzionale che consente il ricorso al procedimento decentrato ed è, perciò, sottoposto agli stessi limiti. In questo caso, la commissione (in sede redigente) non solo esamina e discute preliminarmente il progetto di legge, ma lo approva anche articolo per articolo, mentre l'assemblea si limita alla votazione sul testo così predisposto, potendolo solo respingere o approvare, senza possibilità di emendamenti (nel Senato non è nemmeno previsto il voto dell'aula articolo per articolo, nella Camera dei deputati è previsto, ma senza dichiarazioni di voto).

Il progetto di legge deve essere approvato, con le modalità ora illustrate, da ciascuna camera. Se una delle camere apporta delle modifiche al testo già approvata dall'altra, il testo modificato ritorna a quest'ultima per una nuova approvazione (è la cosiddetta navetta parlamentare, che può ripetersi più volte). 

La Fase Integrativa dell'Efficacia 
La legge approvata da entrambe le camere è perfetta ma non ancora efficace. L'art. 73 della Costituzione stabilisce che le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall'approvazione; tuttavia, se le camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l'urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito. Le leggi sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore, diventando così efficaci, il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione (cosiddetta vacatio legis), salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso.

L'art. 74 della Costituzione consente al Presidente della Repubblica di chiedere, con messaggio motivato alle camere, prima di promulgare la legge, una nuova deliberazione sulla stessa (cosiddetto rinvio della legge alle camere). Se le camere approvano nuovamente la legge, il Presidente della Repubblica è tenuto a promulgarla.

Dal punto di vista formale, la promulgazione consiste nell'inserimento della seguente formula all'inizio della legge:

La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Promulga

la seguente legge:

e della seguente formula alla fine della legge:

La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.

Seguono il luogo e la data di promulgazione, la firma del Presidente della Repubblica e la controfirma del Presidente del Consiglio del ministri e dei ministri competenti per materia. Il Ministro della giustizia, in qualità di Guardasigilli, appone il visto e il Gran Sigillo dello Stato sulla legge e ne cura la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e l'inserimento nella Raccolta ufficiale degli atti normativi.  

La Denominazione e il Titolo 
La Denominazione delle leggi ordinarie statali è composta dal termine "legge" seguito dalla data di promulgazione e dal numero progressivo nell'anno (separato da una virgola e preceduto da "n."). Così, ad esempio, la "legge 7 agosto 1990, n. 241" è stata promulgata il 7 agosto del 1990 ed è la 241ª legge (o provvedimento) promulgata in quell'anno. La legge può anche essere citata in modo abbreviato, indicando solo il numero progressivo e l'anno di promulgazione, separati da una barra (nel nostro esempio, "legge n. 241/1990)". Oltre a questa denominazione, la legge ha un titolo che riassume sinteticamente il suo contenuto (ad esempio, quello della legge ora citata è "Nuove norme sul procedimento amministrativo").

La denominazione delle leggi regionali e provinciali segue criteri del tutto analoghi, sostituendo il termine "legge" con "legge regionale" o "legge provinciale".  

La Numerazione 
La Numerazione delle leggi, come predetto, segue l'anno solare, ossia dal 1° gennaio al 31 dicembre dell'anno di riferimento. Tuttavia, la numerazione non riguarda solo le legge ordinaria anche nella forma del decreto legge o del decreto legislativo, ma anche altri decreti c.d. numerati, ossia i regolamenti adottati con decreto del presidente della Repubblica, o con decreto ministeriale o ancora con decreto del presidente del consiglio dei ministri. Pertanto, si potrà avere una sequenza del tipo: legge n. 1 dell'anno x, decreto ministeriale n. 2 dell'anno x, legge n. 3 dell'anno x, ecc.

Inoltre, le leggi costituzionali hanno una numerazione differente, ossia con l'indicazione legge n. 2 dell'anno di riferimento si potrà avere sia una legge ordinaria (o altro provvedimento come riportato sopra) che una legge costituzionale. Anche in questo caso con l'inizio dell'anno nuovo inizierà nuovamente la numerazione delle leggi costituzionali.

Da notare che la numerazione non è stata sempre annuale. Con l'inizio del Regno d'Italia nel 1861 la numerazione procedeva per cicli decennali, ossia dal 1861 al 1870, per poi iniziare nuovamente dal 1871 al 1880, e poi dal 1881 al 1890. Infatti, non era raro che la numerazione arrivasse o superasse il numero di cinquemila. Da 1891 la numerazione degli atti normativi ha preso l'attuale cadenza annuale.

Inoltre, durante la seconda guerra mondiale attesa la situazione di divisione dell'Italia con il regio decreto 30 ottobre 1943, n. 1/B recante apposizione del «Visto» alle leggi e ai decreti durante l'assenza del Ministro Guardasigilli per contingenze di guerra, il Governo aveva nella sostanza acquisito il potere di legiferare, e la numerazione in quell'anno si interruppe il 22 settembre 1943, con il provvedimento n. 753, per iniziare con il n. 1/B del 30 ottobre 1943. Dal 1° gennaio 1944 la numerazione riprese l'ordinaria cadenza annuale con il n. 1.

Durante il periodo costituzionale transitorio che ha portato dal Regno d'Italia (1861-1946) alla Repubblica Italiana, con il referendum istituzionale del 2 giugno 1946, la numerazione dei provvedimenti venne fatta iniziare da tale data dal numero 1. Infatti, nell'anno 1946 abbiamo 629 provvedimenti emanati con decreto legislativo luogotenenziale o con decreto luogotenenziale o ancora con regio decreto o con regio decreto legislativo, in pratica fino alla data del referendum, per poi iniziare nuovamente dal n. 1 ma emanato con decreto del capo provvisorio dello stato, o con decreto legislativo del capo provvisorio dello stato, e poi con decreto presidenziale o con decreto legislativo presidenziale fino al n. 844 della fine dell'anno 1946, per un totale di n. 1472 provvedimenti normativi, per ritornare dal 1947 con l'ordinaria numerazione.

Infine, per lungo periodo sino alla legge n. 400/1988 non si riusciva a distinguere un decreto legislativo che è una legge da un regolamento in quanto entrambi venivano emanati decreto del presidente della repubblica. Da tale anno con l'art. 14 della legge n. 400/1988 gli atti legislativi di attuazione di una legge delega vengono emanati con la dicitura "decreto legislativo", seguendo la numerazione dell'anno in corso come sopra descritto.  

Il Principio di Irretroattività delle Leggi 
Il Principio di Irretroattività delle Leggi è fissato dall’art 11 Preleggi cc, legge ordinaria e quindi incapace di vincolare leggi e atti con forza di legge successivi. La giurisprudenza costituzionale ne sottolinea infatti il carattere non assoluto. Il principio potrà essere fatto valere per gli atti normativi sublegislativi, sempreché la legge che li prevede non consenta loro di retroagire. Le leggi ordinarie possono dunque disporre la retroattività dei loro effetti, incontrando però i seguenti limiti:

    1. il divieto posto dall’art 25.2 Cost alla retroattività delle norme penali (a cui si ricollega il divieto di ultrattività delle norme penali una volta abrogate), che è comunque interpretato dalla Corte in modo molto restrittivo:
        -il divieto riguarda esclusivamente le “norme penali incriminatrici o introduttive di nuove pene ovvero incrementative delle pene stesse”; al contrario le norme penali più favorevoli al reo (norme penali di favore) sono di regola retroattive, anche se il principio (come il divieto di ultrattività delle norme abrogate) ha valore di legge ordinaria, essendo posto dall’art 2 cp.
        -il divieto riguarda esclusivamente le norme penali sostanziali , e non quelle processuali alle quali si applica il principio del “tempus regit actum”; il tema è dibattuto tra i penalisti, anche perché la distinzione tra i due tipi di norme è incerta, specie per istituti come la prescrizione, custodia cautelare, esecuzione penale.
        -il divieto costituzionale non si estende alle misure di sicurezza, né alle sanzioni amministrative, anche se la legge sulla depenalizzazione ha introdotto la regola della irretroattività delle sanzioni amministrative.
    2. il “generale sindacato di ragionevolezza” a cui sono sottoposte tutte le leggi.
    3. gli ulteriori limiti che la giurisprudenza costituzionale ha individuato per le leggi retroattive.

La Corte infatti sottopone a “strict scrutiny” le leggi che dispongono la propria retroattività. Sin dalla sentenza 118/1957, ammette che si possa derogare al principio di irretroattività “per prudente valutazione del legislatore” solo in casi di “estrema necessità” poiché la “certezza dei rapporti preteriti rappresenta “uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile”. Ciò significa che le leggi che fuori dal campo penale derogano al principio di irretroattività rischiano di scontrarsi con una serie di principi costituzionali (tutela del legittimo affidamento, dei diritti quesiti ecc) che la Corte richiama costantemente ma non sempre fa valere come limite insuperabile dalle singole leggi retroattive. In un primo tempo, dottrina e giurisprudenza della Cassazione avevano eretto il principio contenuto nell’art 11 Preleggi a “principio generale dell’ordinamento”, come tale capace di vincolare anche tutte le leggi regionali, anche quelle emanate dalle Regioni speciali nell’esercizio della loro competenza esclusiva. Questa opinione fu rapidamente superata dalla giurisprudenza successiva, in quanto non è possibile accreditare come “principio generale” una norma che non venga fatta valere anche per le leggi statali, che possono liberamente derogarvi. La Corte si è quindi assestata su una giurisprudenza che parifica i limiti che incontra la legge regionale retroattiva a quelli che vengono fatti valere per le leggi statali, ma con una limitazione in più: una Regione non può regolare con norma retroattiva situazioni già disciplinate da legge statale (in questo caso viene fatto valere il principio di unità dell’ordinamento giuridico dello Stato). Vi sono leggi che agiscono retroattivamente per loro stessa natura. È il caso della legge di sanatoria degli effetti del decreto legge decaduto, e soprattutto delle leggi d'interpretazione autentica.